国有企业改革历程概况、分析及理解

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一 国企改革历程

国有企业作为我国经济发展的重要组成部分，随着经济改革的不断深化，国企改革的内容也发生着重要的变化。例如我们知道的90年代职工下岗分流便是改革的缩影，2000年开始的国有产权改革，不少国有企业进行私有化，还有股权分置改革等等。

到了2013年，随着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的出台，新一轮国企改革开始，而且直到现在改革依然在持续。

二 本次国企改革主要内容



国有企业改革历程时间轴

上图是2013年开始到2021年整个国企改革的历程，主要可以分为三个阶段：

1、开启与试点阶段

从2013年，十八届三中全会出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》开始，揭开了国企改革的序幕。2014年，国资委开始四项改革试点，逐步探索改革方向、路径。

2014年7月，国资委宣布开始“四项改革”试点，内容包括改造国有资本投资公司、混合所有制经济、董事会行使高级管理人员选聘及薪酬考核管理职权试点、派驻纪检组。

2、全面实施阶段

2015年8月，国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“国企改革指导意见”），国企改革进入全面实施阶段，而该文件也是国有企业改革的核心。2016年2月，国资委宣布开展“十项改革试点”，改革的范围不断扩大、内容更加具体。

十项改革试点内容包括落实董事会职权试点、市场化选聘经营管理者试点、推行职业经理人制度试点等内容，具体内容可见下图。

到2017年，随着《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）、《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）等文件的出台，以国企改革指导意见为核心的“1+N”的国企改革政策体系逐步形成。

当然，比较有代表性、最能吸引社会媒体关注的当属国有企业混合所有制改革，即国企混改，受到社会媒体重点关注。

3、进一步深化阶段

进一步深化主要体现在两个方面，一方面是双百企业为代表国有企业改革政策不断出台，例如“双百企业”任期制、契约化管理及职业经理人制度和超额利润分享机制的出台。

双百企业是指在中央企业和地方企业选取的具体代表性的国有企业，承担着更重要的改革任务，双百企业名单可以在国务院国资委官方网站查阅。

另一方面则是国企改革三年行动方案。2020年，《国有企业改革三年行动方案》下发，按照要求，各个省、市、县（区）也应当制定三年行动方案，并且要在2022年完成方案中明确的任务。

三 “1+N” 国企改革政策主要情况

根据改革要求，一系列的相关政策不断出台，目前已经形成了“1+N”的国企改革政策体系。此外，各个地方省市根据“1+N”的国企改革政策体系出台了一系列的地方性改革文件。

“1+N” 国企改革政策文件主要包括以下文件：

备注：除上述文件外， “1+N”政策体系还包括加强党的领导及剥离办社会职能（主要以剥离“三供一业”为主），由于加强党的领导相关文件属于非公开文件，本文不列举及讨论。

“1+N”政策体系是整个国有企业改革的四梁八柱，可以从政策体系看到整个国企改革的内容、要求及方向。在这里需要注意几个事项：

1、“1+N”政策体系与国企改革三年行动方案的关系

国企改革三年行动方案属于非公开文件，但可以在国资委官方网站上了解到行动方案的主要方向。如果想了解更详细的信息，可以在官方网站查询，并查看2020年10月国资委举办的“实施国企改革三年行动推动国有企业改革发展有关情况政策例行吹风会（文字实录）”，这里有非常详细的介绍。

国企改革三年行动是进一步落实 “1+N”政策体系和顶层设计的具体施工图，简单来讲就是“1+N”政策体系是指导，而三年行动方案是具体落实。通过制定三年行动方案，让改革落实到实处，尤其是各个地方国企的改革得到贯彻执行。

2、“双百企业”政策文件与国企改革领导小组

在上述文件中，包含“双百企业”的文件，首先要注意该文件印发单位为国务院国有企业改革领导小组，而不是国务院国资委。该文件主要针对“双百企业”，但其他实施改革的国有企业也是可以参照执行的。

这里需要关注下国企改革领导小组，这是专门针对国企改革成立的领导小组，小组成员构成和动态可以在国资委官方网站去查询，本文不在过多叙述。

四 对国企改革的分析及理解

本文以国企改革的几个方向来对国有企业改革进行分析，主要包括资产管理体制、公司治理、混改等几个方面。

（一）资产管理体制改革

在以往的监管中，国有企业的很多经济行为都需要得到监管部门的审批才可以进行，影响了公司经营效率，也存在政企不分的问题，因此如何理顺监管部门与国有企业的关系，怎么激发活力成为了国有资产监管的改革方向。

而改革的方向便是由原来的以管资产、管经济行为主向管资本方向转变，监管部门以股东身份做好国有资本布局、资本回报、资本安全等工作。那么管资本具体如何管呢？

1、组建国有资本投资、运营公司

通过组建国有资本投资、运营公司及国有企业划转、整合，监管部门直接监管成为国有一级公司的投资、运营公司，由投资、运营公司对下属国有企业进行监管。当然，规模很大的国有集团公司会存在二级的投资、运营公司（以央企为主）。


国有企业通过一系列的整合、兼并等方式，减少了一级公司数量，也便于监管部门进行管理，这也是管资本的基础，否则直接监管的企业数量太多也会影响效率。

2、授权放权

既然要向转资本转变，就需要明确之前需要审批的事项如何处理，即监管部门向国有企业授权放权。《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知（国办发〔2017〕38号）》文件中明确了精简的国资监管事项清单，《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》又明确了授权放权事项，让企业有了更多自主权。

（二）完善市场化机制
完善市场化机制是国企改革的重要内容，也是提供运用效率的重要方式。市场化机制主要包括市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出，而这方面又属于三项制度改革的内容（劳动、人事、分配）。

三项制度改革是建立市场化机制的重要事项，在这方面，2020年国企改革领导小组发布的《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》和《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》两个文件中涉及的内容，也是完善市场化机制及三项制度改革的具体要求。

（三）完善国有企业公司治理
完善国有企业公司治理是建立现代化企业制度的基础，但是不少国企存在董事会形同虚设、治理层权责不清等多方面的问题，导致治理层无法发挥出应有的作用。我们经常会在报道中看到关于国有企业政企分离、经营权与所有权分离的要求，那么完善治理结构、建立现代企业制度就是实现这些要求的基础。

那么国有如何完善治理结呢？2017年出台的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见（国办发〔2017〕36号）》有着详细的要求和指导意见，文件中明确提出了健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构。

该文件对股东（大）会、董事会、经理层、监事会都有明确的要求，包括董事会职权落实、经理层经营自主权、监事会发挥监督作用等内容。

除此之外，还有一个重要的内容，就是加强国有企业的党组织建设，明确其领导核心和政治核心作用，不断完善党组织与董事会、监事会、经理层之间“双向进入、交叉任职”的领导体制。

（四）混合所有制改革
混合所有制改革即混改，可以说是整个国企改革中的“明星”，这主要是混改的实施需要社会资本参与，对于优质、有潜力的国有资产来讲，自然会吸引到民营资本、外资等不同投资者的积极参与，同时混改过程中涉及国有资产交易，需要进行信息披露，信息内容较多，媒体的报道内容自然会多。

混改是国企改革的重要组成部分，但并不是国企改革的全部，而且混改不仅仅是股权结构的“混合”，还需要治理结构的完善、引入市场化机制等多项内容，即引资本与转机制相结合。真正完成混改，转机制也很重要，而转机制又是国企改革的重要内容，可以说混改是整个国企改革的突破口，成为国企改革的“明星”广泛受到社会的关注也就不足为奇了。

2015年9月，《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见（国发〔2015〕54号）》出台后，从试点企业开始逐步扩大到了省、市级国有企业，以中国联通、东航物流、内蒙一机等为代表的混改试点企业成为了混改的示范及标杆。

混合所有制改革如何操作，这方面中央及各个地方都有出台的混改操作指引，对程序性有着明确的要求。混改企业不能完全站在自身角度来考虑，还需要考虑投资者、集团公司的多方需求，通过混改发挥协同效应，增强企业竞争力，达到1+1>2的效果，不存在民进国退或国退民进，而是共进互赢。

（五）中长期激励机制与约束机制
以前，在媒体报道中，国有企业总是给外界“平均主义”、“干好干差都一样”的印象，缺乏有效的激励机制，完善市场化的薪酬体系、建立中长期的激励约束机制则是解决该类问题的突破口，能够增强员工积极性，提高经营效率。

目前出台的中长期激励约束机制相关政策，主要针对混合所有制的国有控股企业、科技型国有企业和中央企业控股的上市公司。如何实施、怎么实施，前文中提到的政策文件都有明确要求。

这里需要注意的是，员工持股目前仍然处于试点状态，文件中对能否实施员工持股有着严格的要求。

（六）分类推进国企改革
分类推进国企改革是国企改革的基础性要求，在《关于国有企业功能界定与分类的指导意见（国资发研究〔2015〕170号）》政策的基础上，将国有企业分为商业一类、商业二类和公益类三个类型，从而完成功能界定与分类。

不同类型的国有企业，改革的任务、重点、方向均存在着差异，我们可以从《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见（国发〔2015〕54号）》来理解下这种差异：

除此之外，有兴趣的可以关注下徐州工程机械集团有限公司、徐工集团工程机械有限公司的混改实施情况，一个是集团层面，一个是公司层面。

（七）加强监管及责任追究
实施国有企业改革，并不意味着监管的放松，事实上改革过程中监管力度是不断加强的。例如，2016年出台的《企业国有资产交易监督管理办法》，明确了国有资产交易的类型、具体要求等内容，加强了资产交易的监管，避免国有企业在改革过程中出现国有资产流失的问题。加强监管主要包括两个方面内容：

1、加强内外部监督

《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见（国办发〔2015〕79号）》及《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知（国资发法规〔2019〕117号）》的出台，明确提出了国有企业内部和外部的监督、构建纪律检查、巡视巡查、外部审计相结合的监管格局等要求。

可以说，国有企业改革的过程中，改革到哪里，就要监管到哪里。监管力度是不断加强的，只是监管方式发生了转变。

2、建设责任追究体系

《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见（国办发〔2016〕63号）》出台后，国资委要求建立违规经营投资责任追究体系建设，2020年和2021年均发布了相关要求，同时各级地方国资监管部门也出台了建设责任追究体系的文件。

通过分析，我们可以看到，在实施国有企业改革的过程中，监管方式由原来的事中监管向事前制度规范、事后问责追究的方式转变，由行政化管理向法制化的管理方式转变。

总结：

上述对国有企业改革总结成了七个方面，但总体来讲，整个改革的脉络可以理解为国有企业向市场化、法制化转变，并不断完善现代企业制度，从而提高国有企业经营效率，增强经营效益。

上述七个方面内容是概况性的总结，单独某一个方面的内容，都可以进行更加深入和详细的分析。此外，本文没有对加强党的领导、信息公开及剥离社会办职能等改革政策进行分析。

“1+N”政策体系可以说是针对目前国有企业存在的问题进行的顶层设计，2020年国企改革三年行动方案的下发则是让改革落到实处，随着越来越多的国有企业涌现而出，相信改革也会取得卓越的成就。

五 国企改革的未来

1、混改的领域、层次和范围的拓宽

（1）领域拓宽

目前，实施混改更多的是集中在处于充分市场竞争领域的国企，随着混改取得的成效及经验总结。相信下一步，在电力、军工等重要行业和关键领域也会开展起来。

个人认为，与充分市场竞争领域的国企不同，关键领域的国企在实施混改时，应当注重前期工作，尤其是对混改的可行性进行充分的评估，以目标为导向，且不能流于形式。

（2）层次和范围拓宽

混改的层次也会从国有集团公司的三、四级逐步向二级公司开展。

同时，地方国有企业也会将实施混合所有制改革，混改的数量也会越来越多。或许天津、合肥为代表的以混改推动地区产业链发展、打造产业集群的会成为国企混改的标杆。

2、强化科技攻关与供应链安全

面对当前复杂的国际环境、卡脖子领域的突破以及供应链的安全，需要国有企业承担重任，实现技术突破补短板、保障产业链和供应链的安全。相信更多激发科技人员、管理人员活力的政策还会进一步出台，当然这方面的政策和实施的范围可能更有针对性。当你看到国企改革小组和国家科技改革小组的构成时，也行会有新的发现。

3、监管的“松”与“紧”

在向管资本为主的资产监管方式转变中，国资监管部门会有更多的事项进行授权放权，同时承担了更多职责的国有集团公司，也会对不同类型的下级公司开展差异化的管控方式。

资产监管方式的转变不仅局限于国资监管部门，也将在集团公司开展，从而推动市场化经营机制的建立。

监管的“松”是指监管方式的转变，而“紧”则是加强对国有企业对其经营及改革的检查力度，外部的检查力度也会不断加强。

后记

改革的过程不会一帆风顺，是一个不断探索的过程，相信不断总结经验，持之以恒终会乘风破浪。

本文通过基于国家政策、改革案例的整理和概况，对国有企业改革的几个方面进行了分析，并提出了个人理解意见，存在较多不足之处。

国有企业改革中也要严格按照监管的要求来开展，关于监管政策的整理及归纳，笔者会另外写一篇文章。